COP21 Les Etats Unis pourront ils ratifier lAccord de Paris avec une majorité républicaine

Dans une interview au Financial Times, hier le Sécrétaire d'Etat américain John Kerry a déclaré que la Conférence de Paris sur le Climat ne déboucherait pas sur un traité ni sur des engagements juridiquement contraignants en matière d'émission de gaz à effet de serre.
A deux semaines de son ouverture, cette déclaration sonne-t-elle le glas de la COP21 ? Pas vraiment. Les négociateurs sont conscients depuis longtemps que Barack Obama n'a pas les moyens politiques de faire ratifier un accord sur le climat. Mais d'autres voies peuvent exister...

> Pour plus de détails sur la COP21 et ses implications politiques pour les années à venir, vous pouvez desormais consulter mon analyse de l'Accord de Paris

Ratification impossible

En effet, pour avoir une portée juridique, un accord international doit être non-seulement signé par les négociateurs mais aussi ratifié par les pays signataires. Et la procédure de ratification fixée par la Constitution des États-Unis est particulièrement contraignante puisque les traités signés par le président doivent obtenir une majorité des deux tiers au Sénat avant d'entrer en vigueur (c'est l'article 2, section 2, alinéa 2 de la Constitution des États-Unis).

Or en novembre 2014, à l'occasion des élections de mi-mandat, Barack Obama a perdu sa majorité au Sénat. Les républicains, qui étaient déjà majoritaires à la Chambre des représentants, contrôlent désormais l'ensemble du Congrès. Cette cohabitation réduit fortement la liberté d'action du président américain sur tous les sujets qui ne font pas l'objet d'un consensus bipartisan. Parmi ceux-ci : le climat... Ça tombe mal : l'adoption d'un accord international sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre est l'enjeu principal de la COP21 !

Composition du Sénat américain fin 2014 :
53 républicains, 45 démocrates et 2 indépendants

On voit donc se profiler un scénario somme toute classique depuis le Traité de Versailles en 1919 : le président américain s'engage dans les négociations et pèse fortement sur le résultat mais ne parvient pas à le faire ratifier, laissant un système international mort-né ou du moins en grand danger. Déjà en 1997, le protocole de Kyoto a connu cette mésaventure : alors qu'il a été largement modelé pour plaire aux États-Unis (notamment avec le système de permis négociables), le président Clinton a été incapable d'en obtenir la ratification.
Résultat : l'entrée en vigueur du protocole a été retardée jusqu'en 2004 et sa portée a été largement diminuée.

Il faut donc se rendre à l'évidence :

"La majorité républicaine au congrès rend très difficile un accord contraignant sur le climat à la COP21. "

La piste de l'executive agreement

Un traité international semble donc inaccessible, mais qui dit que l'accord de Paris doit prendre cette forme ? Le mandat de Durban, précise simplement que le texte doit être "un protocole, un autre instrument légal ou une solution concertée ayant une force légale".

Par ailleurs, aussi stricte que paraissent la Constitution américaine, il existe une subtilité : certes les traités doivent être ratifiées par le Sénat mais pas les "executive agreement". La différence entre un traité et un executive agreement ? Aucune en droit international : les deux engagent les États-Unis. Il existe de nombreux précédents d'accords internationaux sur l'environnement conclus de cette manière (par exemple l'Air Quality Agreement avec le Canada en 1991 ou très récemment la Convention de Minamata). En droit national, c'est une autre affaire : un executive agreement n'est possible que dans le domaine de compétence que la constitution, les lois ou les traités existants donnent au pouvoir exécutif. Cela impose certaines limites aux engagements que pourrait contenir l'accord de Paris, en particulier il semble difficile pour le président américain d'accepter une limitation des émissions de gaz à effet de serre pour son pays ou de prendre de nouveaux engagements financiers (pour plus de détails voir cette étude). Or ce sont justement les deux points-clés du mandat de Durban !

Le risque est évidemment que les négociateurs américains, conscients de cette situation, fassent pression pendant la COP21 pour un accord minimal voire un simple engagement politique sans portée légale.

 Washington, largement hors-jeu jusqu'en 2017

Mais ce n'est pas une fatalité : Barack Obama d'être un bon tacticien, capable de s'appuyer sur ses prérogatives de président et sur les lois déjà existantes pour faire bouger les choses. Lorsque son American Clean Energy and Security Act, qui visait une baisse de 83% des émissions de gaz à effet de serre entre 2005 et 2050, a été mis en échec au Sénat (pourtant démocrate à l'époque), il a su s'appuyer sur le Clean Air Act de 1963 pour passer outre et réglementer quand même les émissions de gaz à effet de serre des centrales à charbon .
Les républicains de leur coté peuvent difficilement contrarier ces efforts car, malgré leurs victoires, ils ne peuvent faire adopter de loi qu'avec l'accord ou du moins la neutralité du président. En effet, ils leurs manquent 7 sénateurs pour contourner le puissant mécanisme d'obstruction dont est doté le Sénat. Et même s'ils y parvenaient, le président dispose d'un droit de veto sur les nouvelles lois qui ne peut être renversé que par une "super-majorité" des deux tiers dans les deux chambres dont, là encore, les républicains ne disposent pas.

Composition de la Chambre des représentants début 2015 :
247 républicains, 188 démocrates

Il ne faut pas oublier que le système américain est basé sur le principe de "checks and balances" : chaque pouvoir, exécutif, législatif et judiciaire, a un droit de regard sur les autres et les moyens de les neutraliser. En cas de cohabitation, ce système devient rapidement une fabrique de l'immobilisme. Jusqu'aux élections de 2016 et à la prise de fonction du nouveau président en janvier 2017, la situation aux États-Unis est pratiquement gelée : le président Obama ne peut ni engager son pays par un traité international ni faire adopter une loi ambitieuse sur le changement climatique (ou sur n'importe quel autre sujet d'ailleurs), les républicains eux ne peuvent pas revenir sur ce qui a déjà été fait.

Après 2017 ? Et bien tout dépend des résultats des élections présidentielle et de la nouvelle majorité au Congrès...

Peut-on encore sauver la COP21 d'un accord minimal ?

La déclaration de John Kerry ne fait que confirmer ce que les diplomates savaient déjà : les négociateurs américains ont depuis longtemps fait savoir qu'ils rechercheraient un accord ne nécessitant pas la ratification du Sénat. Ce qui ne laisse ouverte que la voie de l'executive agreement, ou pire d'un simple accord politique sans portée juridique comme à Copenhague.

Ces options auraient un avantage considérable : rompre avec l'isolement des États-Unis (et accessoirement permettre à Barack Obama de sauver la face en préservant sa stature de défenseur du climat sans risquer l'humiliation d'un rejet par le Sénat). Mais elles impliquent probablement de revoir à la baisse le niveau d'ambition de la COP21 et malgré, sa bonne volonté, le président américain risque d'offrir ainsi une porte de sortie honorable aux partisans du laisser-faire climatique.

Un des grands enjeux du futur accord de Paris est donc de tailler sur mesure un texte qui puisse rentrer dans le cadre d'un executive agreement tout en restant le plus ambitieux possible.

Publié le 17 novembre 2014 par Thibault Laconde, dernière mise à jour le 12 novembre 2015 

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Crédit photo : By Joost J. Bakker [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons

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Les Haïtiens ont ils été livrés au choléra pour préserver la pureté de leurs rivières

Le 12  janvier 2010, Port-au-Prince est ravagé par un séisme. Le bilan est de plus de 230 000 morts, 300 000 blessés et 1,2 million de sans-abris. Il s'ensuit une forte mobilisation humanitaire, mais en octobre 2010 des cas de choléra sont découverts dans le nord de Port-au-Prince. L’épidémie, la première en plus d’un siècle à Haïti, se propage très rapidement, en un an elle touche un demi-million de personnes et fait 6631 morts. Il faudra plusieurs années pour en venir à bout.

Derrière cette histoire tragique se cache un scandale révélé par le groupe d’experts indépendants mandaté par l’ONU pour découvrir l'origine de l'épidémie : selon toute vraisemblance, le vibrion cholérique est parti d'un camp de la MINUSTAH à Mirebalais qui abritait un contingent de casques bleus népalais via la contamination d'un affluent de l'Artibonite par des matières fécales.

Choléra, javel et principe de précaution : un scandale dans le scandale ?

Est-ce tout ? Non, si on en croit un article publié en 2013 par le chimiste et vice-président de l’Académie des sciences Bernard Meunier et repris récemment par le sociologue Gerald Bronner pour justifier son opposition au principe de précaution.
D'après eux, le traitement de l'eau au chlore aurait permis d’arrêter l'épidémie mais il a été retardé par crainte de l'impact environnemental de ce procédé : "Principe de précaution oblige, nous dit M. Meunier, de nombreux “responsables”, entourés de bouteilles d’eau importées, ont voulu protéger les populations haïtiennes, qui n’avaient que les rivières contaminées comme seules sources d’eau, des dangers de l’eau de Javel et des produits chlorés". Et M. Bronner de renchérir : "il fallut attendre 5 000 morts et un article de la revue Science qui tirait la sonnette d’alarme, pour qu’on en revienne à des considérations sensées. On purifia les eaux avec de l’eau de Javel et l’épidémie s’interrompit".
Cette histoire a connu un certain succès, apparaissant dans Valeurs actuelles, Le Figaro... et sur des sites web liés à l'industrie chimique.

Mais tout ceci est faux, pur fantasme, pure propagande comme l'a établi le Monde. Les documents des agences de l'ONU (OMS, UNICEF...) et les rapports des ONG montrent que la chloration des eaux a été une des premières mesures mises en place pour tenter de juguler l'épidémie. Quand à l'article de la revue Science évoqué à l'appui de cette thèse, il ne fait tout simplement aucune mention de l'usage du chlore.

Les pauvres, caution pour s'en prendre à l'environnement

On pourrait développer sur les scientifiques dévoyés, ou peut-être juste paresseux, qui prêtent leurs noms à ce type de fables, mais ce n'est pas le sujet (si vous êtes déçu, vous pouvez continuer en lisant cet article). Ce qui m'intéresse ici, c'est plutôt ce que cet épisode dit des liens entre humanitaire et environnement.

Le premier constat c'est que les activités humanitaires, et d'une manière générale les conditions de vie dans les pays les moins avancés, peuvent devenir un terrain d'affrontement dans la bataille idéologique entre pro- et anti-environnement.

Ce n'est pas vraiment une surprise. J'avais déjà observé ce raisonnement dans un ouvrage de la même facture que ceux cités plus haut : protéger l'environnement ce serait condamner les pauvres à rester sous-développés.
Il m'avait semblé suffisamment remarquable pour que je lui donne un nom : l'argument de la lampe à pétrole, par analogie au retour à la bougie : "Si nous décidons de nous passer de nucléaire/gaz de schiste/charbon [rayez la mention inutile] nous condamnons les africains à ne jamais accéder à une énergie moderne". Cet argument est puissant parce qu'il met en conflit deux idées généreuses : protéger l'environnement vs. aider les plus défavorisés. Si on peut à la rigueur accepter des sacrifices pour soi-même, comment en imposer aux autres surtout parmi les plus pauvres ?

Dans cette perspective, il est logique de tenter de montrer une contradiction entre la satisfaction de besoins essentiels et immédiats (santé, nourriture, eau...) et la préservation de l'environnement.

Que nous apprend cet épisode sur les liens entre environnement et humanitaire ?

 
Même si en l’occurrence tout est faux, cette contradiction peut parfois exister. Elle oblige alors à des choix difficiles mais pas ceux auxquels pensent MM. Meunier et Bronner. Dans une situation d'urgence humanitaire, personne n'envisage de protéger l'environnement au détriment de l'humain. Mais il faut parfois prévenir des dégradations irréversibles de l'environnement (désertification, épuisement des acquières, pollution persistante...) pour assurer à long-terme la survie des populations et leur développement. Une chose doit être bien claire : les humanitaires protègent la nature uniquement dans la mesure où cela participe à la protection des populations.

Et ici le principe de précaution a sa place. Il est curieux que M. Bronner qui traite justement de ce principe ne s'attarde pas sur l'origine de l'épidémie. En déversant des eaux usées insuffisamment traitées dans une rivière et en ne s'assurant pas que les casques bleus népalais n’étaient pas porteurs du vibrion cholérique, l'ONU a manqué deux fois au principe de précaution et c'est la conjonction de ces deux manquements qui a conduit à l'épidémie.
Ce que cet épisode démontre, à l'exact opposé de la thèse de M. Bronner, c'est que dans un contexte de crise comme celui qui a suivi le séisme de 2010, l'application du principe de précaution est un devoir absolu. Pourquoi ? Parce que les systèmes d'alerte et de prévention sont désorganisés, les capacités de réponses déjà débordées, la population est dans une situation précaire et qu'une négligence qui aurait pu être bénigne en temps normale dévient vite dramatique.

Et je ne peux pas terminer sans relever la mention des "bouteilles d'eau importées", aparté de M. Meunier manifestement destinée à jeter l'opprobre sur le personnel humanitaire intervenu en Haïti. J'aimerais le rassurer à ce sujet : Action contre la Faim utilise des filtres en céramique pour traiter l'eau de boisson de ses expatriés. Il peut venir le constater par lui-même, si toutefois la vérification de ses sources lui laisse un peu de temps : je pense qu'un séjour dans un contexte d'urgence humanitaire lui apprendrait beaucoup.

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Crédit photo : By Oxfam East Africa (Flickr: An Oxfam cholera prevention float) [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons

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